界面新闻记者 |
2月20日，美国联邦最高法院以6比3的投票结果裁定，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）并未授权总统征收大规模关税。这意味着特朗普去年以来以国际收支紧急为由对多数贸易伙伴实施的“对等关税”，以及以打击毒品贩运紧急情况为由对加拿大、中国和墨西哥加征单独关税的做法，均失效。
这是美国最高法院罕见地对总统施政议程说“不”，但这并不代表特朗普关税战的终结。
就在最高法院作出裁定24小时之内，特朗普宣布对贸易伙伴征收15%的进口关税。其依据是《1974年贸易法》第122条款，该条款授权总统在面临“大规模且严重的国际收支逆差”等情况下，可以临时征收附加关税。但该条款有明确的限制：税率最高不得超过15%，且实施期限最长只有150天，之后延期需得到国会批准。
分析人士表示，对美国贸易伙伴而言，“对等关税”被判违法是一大利好，但实际关税水平是否会下降，还有待观察。另一方面，特朗普迅速转向122条款实施全球临时关税，新一轮贸易谈判或将接踵而至，给全球经贸前景蒙上阴影。
他们还表示，未来，美国政府可能会大幅使用301、232等条款来征税，进一步破坏全球多边贸易体制，加剧国际贸易紧张局势和全球经济分裂。
“美国最高法院的判决给特朗普的关税政策带来了阻力，而美国政府的反应又给全球贸易带来了新的不确定性。”对外经济贸易大学国际经贸学院教授崔凡对界面新闻说。
分析人士指出，这是美国历史上首次动用122条款。该条款虽授权总统处理“大规模且严重”的国际收支赤字问题，但其限制颇为严格：关税最高不得超过15%，且未经国会批准有效期仅为150天，同时还必须遵循“非歧视”原则。这无疑将掣肘特朗普的关税操作空间。
对于美国的贸易伙伴而言，最高法院的判决释放了一个积极信号。中国社会科学院美国研究所经济室主任罗振兴对界面新闻表示，这一裁决使得其他国家对于美国随意加征关税的担忧有所缓解，对全球贸易而言是一个较好的信号。
他指出，此前基于IEEPA的关税具有范围广泛、无需复杂调查程序、见效快的特点，赋予了总统极大的自由裁量权。“最高法的判决之后，特朗普之前基于IEEPA而征收的关税就失去了法律基础，其征收方式也暂时不会像去年一样随意。”罗振兴说，“比如以打击毒品为由征收芬太尼关税、以制裁他国石油为理由征收关税，这些方式现在都是不被允许的。”
与此同时，分析人士表示，虽然美国最高法院的裁决给特朗普的关税大棒套上了“紧箍咒”，但并未根本扭转其贸易保护主义方向。
最高法判决当天，白宫便发布公告，宣布自2月24日起对多数贸易伙伴征收10%的122条款关税，并设定了部分豁免。次日，特朗普即在社交媒体上表示，要将税率提升至15%。
根据瑞士贸易研究机构全球贸易预警（GTA）的计算，在美国最高法院宣布IEEPA关税非法之前，美国的贸易加权平均关税为15.3%。如果取消IEEPA关税而不加征122关税，美国的贸易加权平均关税将降至8.3%。如果122关税为10%，美国的贸易加权平均关税为11.6%；如果122关税上升到15%，美国的贸易加权平均关税将升至13.2%。
但各个贸易伙伴受到的影响不尽相同。GTA的研究显示，以加征15%的122关税为假设计算，相对征收IEEPA关税的情形，美国对巴西的贸易加权平均关税将下降13.6%，对中国的贸易加权平均关税下降7.1%，但对一些盟友的关税可能反而上升，例如，对英国的贸易加权平均关税上升2.1%。如果以加征10%的122关税计算，对英国的关税可能保持不变，但其他国家和地区的关税均会有所下降，巴西、中国的降幅最大。不过，即使是在122关税替代了IEEPA关税之后，中国面临的美国贸易加权平均关税仍然是最高的，这主要是因为针对中国的301关税目前没有取消。
关税变数已对国际贸易关系产生直接影响，新一轮贸易摩擦风险上升。最高法裁定出台后，美国和印度暂停了落实双边框架协定的进一步谈判，欧盟为落实和美贸易相关协定的议会立法程序也已暂停。美国方面，有官员发出警告，虽不能加税，但IEEPA仍授权总统禁止贸易，若贸易伙伴不履行协定义务，不排除直接施行禁运。
除了122条款，特朗普的政策工具箱还有其他工具。
罗振兴表示，特朗普加征关税的决心非常坚定，后续会加大使用232调查和301调查，加征相应的行业关税和国别关税。实际上，自去年下半年起，特朗普政府已着手动用232条款，启动了针对钢铁、铝、木材、半导体、汽车乃至机器人、工业机械和医疗设备等产品的调查。
232条款是指美国《1962年贸易扩展法》（Trade Expansion Act）第232条，该条款授权总统基于国家安全调查对进口产品加征关税或实施配额等贸易限制措施。
301条款是指美国依据其《1974年贸易法》第301条对外国所谓“不公平贸易行为”单方面加征的进口关税。301条款最初也是源于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》《1988年综合贸易与竞争法》等多次修订，成为美国贸易法中授权总统采取单边贸易行动的核心条款。
崔凡分析称，在IEEPA关税受阻后，美国政府至少有五种法律工具可供替代。其中，122条款是最直接的短期替代品，但受限于期限和税率。而232条款（针对具体产业，原则上不分国别）和301条款（可分国别、分产业）在美国国内法层面已经历过考验，是更为成熟的工具。
“已经有报道称，特朗普政府正考虑对六个行业加征新的232关税，美国贸易谈判代表也表示可能发起一些新的301条款调查，”崔凡说。
《纽约时报》援引知情人士的话称，美国商务部正着手依据232条款对大型电池、铸铁和铁配件、塑料管道、工业化学品以及电网和电信设备等行业产品启动新调查。《华尔街日报》也称，特朗普政府先前已援引第232条款对半导体、药品、无人机、工业机器人和太阳能电池板多晶硅等9类行业产品展开调查，不少调查已开展近一年，相关工作可能在最高法院裁决后加速推进。
美国贸易代表办公室也在着手启动新的301调查。美国贸易代表贾米森格里尔2月20日在声明中说，调查将涉及药品定价、“对美国技术企业及数字产品和服务的歧视”、数字服务税、与海鲜和大米等产品有关的贸易措施。
此外，一个沉寂近百年的法律条款——1930年《斯穆特-霍利关税法》第338条——可能重出江湖。1930年《关税法》第338条赋予了总统极大的自主裁量权，一旦认定某个外国国家对美国的商业实施了“不合理”或“歧视性”的限制，即可对该国商品加征最高50% 的额外关税。
凯投宏观北美地区首席经济学家保罗阿什沃思对界面新闻表示，特朗普可能会试图援引该条款，对“歧视”美国的国家征收高达50%的关税。罗振兴表示，该条款是否会被重新启用，是未来的一大看点。
分析人士指出，若多项关税条款平行推进，部分经济体和产品可能面临多重关税，从而加剧关税政策的不均衡性。此外，虽然最高法院裁决在制度层面强化了“关税权力归属国会”的边界，但是特朗普在以122条款托底的同时，亦可能顺势在国会推动更具持续性的关税授权安排，从而为贸易保护政策争取更稳固的法律基础与政治合法性。
崔凡表示，特朗普和共和党议员推动《美国对等贸易法》立法的积极性预计将会提高，以期从国会获得更广泛的关税授权。但在当前政治极化、且部分议员担心过度授权的情况下，该法案的立法进程仍面临较大难度。
