大信号。
之前召开的中央经济工作会议，在部署 2026 年经济工作时明确指出：要继续实施更加积极的财政政策，并特别强调要 " 重视解决地方财政困难，兜牢基层‘三保’底线"，还专门提出了 "健全地方税体系" 的要求。
值得高度关注的是，这是自 2000 年以来，历年中央经济工作会议中首次明确使用 " 重视解决地方财政困难 " 这一表述。这绝非一句轻描淡写的官话，而是中央对地方财政运行压力已达临界点的一次正式确认与最高层级的政策回应。
近些年，地方财政的 " 钱袋子 " 越来越紧已是不争的事实，尤其在基层县市，财政周转困难普遍存在，部分地区的 " 三保 "（保基本民生、保工资、保运转）压力持续加大，甚至影响到正常的公共服务供给和社会稳定。这句前所未有的表述，预示着自上而下的系统性解决方案即将强力推出。
那么，地方财政为何会陷入如此 " 捉襟见肘 " 的境地？
核心矛盾在于 " 收的少、花的多 "，收支缺口持续扩大。收入端，受房地产市场深度调整影响，与房地产、土地相关的税收以及土地出让收入出现大幅下滑。以土地出让收入为例，2024 年地方政府此项收入约4.8 万亿元，相较于 2021 年历史峰值的8.7 万亿元，降幅接近45%，近乎腰斩。而到了 2025 年前 10 个月，这一收入趋势仍未扭转。
支出端则刚性凸显。一方面，" 三保 " 支出作为底线必须全力保障，占比很高；另一方面，化解地方政府债务风险、持续加大民生领域投入等刚性支出只增不减。地方政府可灵活调配的财政资源变得极为有限。这一 " 减收增支 " 的剪刀差，使得地方财政收支矛盾异常尖锐。
数据是最直观的说明。财政部数据显示，2025 年 1-10 月，地方一般公共预算本级收入约10.5 万亿元，同比仅增长2.1%；而同期的支出却高达约19.1 万亿元，同比增长1.2%，支出规模几乎是本级收入的两倍。此外，地方政府性基金预算本级收入为3.1 万亿元，同比下降3.3%，而其支出却达到约7.2 万亿元，同比增长7.3%。巨大的收支缺口需要依赖中央转移支付和发行地方政府债券来弥补。
严峻的形势具有普遍性。有研究指出，近一半的区县，其自有财力（本级收入）甚至不足实际支出的三成。即便算上中央的转移支付，2024 年地方整体的财政收入也只能覆盖大约 86% 的支出。这种困境已不再局限于西部地区，许多东部沿海的市县同样感受到了巨大的压力。
面对这一系统性难题，究竟该如何破局？从本次中央经济工作会议的精神和近期政策风向来看，一套组合拳正在成形。
第一，短期 " 输血救急 "，保持必要的支出强度与债务规模。
这是稳定当前局面的关键。会议明确 " 保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量 "。市场普遍预期，为应对房地产下行造成的财力缺口，并为地方注入流动性，2026 年新增政府债务总规模或将高于 2025 年的约 13 万亿元，可能达到 15 万亿元左右。通过适度的加杠杆，为地方渡过难关、保障基本运转和重大项目提供资金支持。
第二，优化事权与支出责任划分，为地方 " 减负 "。
近年来，中央已通过上收部分事权来减轻地方支出压力。例如，将社会保障、国家安全、环境保护、食品药品监管、跨区域重大基础设施建设等领域的支出责任更多划归中央或提高中央分担比例，直接减轻地方的 " 大账单 " 负担。
第三，长期 " 造血 "：" 健全地方税体系 "。
这是本次会议释放的最关键、最具深远影响的信号，旨在从根本上改善地方财政收入结构，减少对土地财政的依赖。具体方向可能包括：整合与创设地方专属税种、消费税改革与下划、房地产税立法与推进。
除了中央的顶层设计，各地也在积极盘活存量资产、依法加强税收征管、大力压减非必要支出，将钱用在刀刃上。
这场关乎国家治理基础、基层运转效能与民生保障水平的财政体系深刻调整，其进程与效果，将深刻影响未来十年的经济发展格局。
作者：马江博
